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社会行政主体存在的根源及本质

2012-11-02 16:59 来源:社会行政论文 人参与在线咨询

作者:庞兰强 单位:苏州大学

一、新公共关系理论

(一)传统官僚制理论的衰落

1、传统公共行政及其理论基础

传统公共行政模式,又被称为官僚制行政,产生于19世纪中期的政府改革运动。1854年的诺思科特——特里维廉报告和1870年的枢密院令,标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”;[1](p30)1883年的《彭德尔顿法》,使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据,标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度,既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败,又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务;既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性,也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此,理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末,这一模式受到美国伍得罗•威尔逊和德国马克思?韦伯理论的深刻影响。因此,传统国家行政模式又被称为威尔逊——韦伯模式。威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中,把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域:政治是制定法律和公共政策的过程,包含着民主的种种程序,如意见表达、投票和政党活动等;行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程,包含着政府机构及其程序;政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序,但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性;古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中,将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述,并认为必须把行政置于政治的控制之下,但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度;否则,真正国家意志的自由表达就会发生困难,执行也就没有效率了。在[2](p41)20世纪20年代,随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育,[3]公共行政开始获得了合法的学术地位,其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此著作中,怀特将行政看作是管理和科学命题,认为公共行政自身能够成为一种超越价值的科学,它应当以追求政府活动的经济和效率为目标[4]。如果说,威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献,是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域;那么韦伯的贡献则在于,他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制,从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为,建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制,是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性,是严格的官僚制行政的特性,这使得它在技术方面优于所有其它形式的组织。作为工具理性的官僚制,可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景,同时能够保证行政管理的高效率。可见,韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想,与政治——行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此,传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政[5]。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作,并且呈现出等级制的权力矩阵关系,它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为,科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”,此处的统治不包括纯粹暴力的控制,因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的,作为个人,他必得深刻认同信仰体系,才能取得行动的一致性、连续性而不至于导致内心的紧张,并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系,从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说,合理性并不表现在事实的好坏之分,而是存在于看它是否被人们在信仰上认可,或者说,个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念,这就是这个秩序的“正当性”(validity)或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下,任何来自权威的命令都会得到个人的遵从,而不论这些命令是否来自统治者个人,或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别:一类是主观的正当性,包括情感的正当性(多表现为情绪的接近、亲和)、价值合理性的正当性(相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值)、宗教的正当性(来自于对救赎需要秩序这一看法的认可);第二类是所谓客观的正当性,包括习惯的正当性(对已经成为过程或重复出现的事实的默认,以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理)、法律的正当性(对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从)。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下,由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型:(1)情感类型行动(情感的正当性);(2)价值合理性类型行动(包括价值合理性和宗教合理性正当性);(3)传统类型行动(习惯的正当性);(4)目的合理性类型行动(法律的正当性)[6]。

2、传统公共行政模式的基本特征

对传统公共行政模式的认知,理论界的看法大同小异。休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面:(1)政府按照等级制、官僚制原则进行组织,以提供政府机关正常运作的最佳方法;(2)政府一旦介入到某些政策领域内,它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者;(3)政治与行政能够相分离,以确保责任性;(4)认为公共行政是行政管理的一种特殊形式,因此,它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚[1](p2)。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式,加拿大学者纳德?萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征:一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)原则建立起来,严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式;二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来提供,即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)与行政(政策执行)分开,并且文官在政治上保持中立,这有助于责任制的落实;四是行政被当作一种特殊的管理形式,必须由终身受雇的职业化的官僚来担任[7]。彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面:(1)政治中立的公务员制度,即公务员保持价值中立和非政治化;(2)政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理;(3)政府内部组织的永久性与稳定性,即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障;(4)制度化的公务员制度,并把它作为一个法人团体进行管理;(5)尽可能做到结果的平等,即提供标准化、无偏私的管理与服务[8]。我国有学者认为,从总体上看,传统公共行政模式具有如下四个基本特征:

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